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- 2019-04-1715:36
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一、基礎設施項目及其實施模式
基礎設施分為社會基礎設施和經濟基礎設施兩大類，其中社會基礎設施直接服務于人本身，比如醫療、護理、教育、休閑，還有監獄等行政類基礎設施，主要的經費來源靠公共財政，一般沒有收費機制，或收費機制遠不能覆蓋項目全成本的日常運營需要。經濟類基礎設施不僅服務于人，還服務于特定區域內的工商企業，大多數情況下服務工商企業的比重更多一些，比如上海的供水與供電，工商企業的用量遠高于家庭，大約是4：1的關系。所以，包括能源、供水、供電在內的經濟類基礎設施，沒有理由讓財政全部提供經費，財政也沒有能力全部承擔，一般會建立起使用者付費機制。這其中還往往存在居民和工商企業收費標準不一樣的情況，也就是工商企業對居民戶的交叉補貼。因為社會基礎設施和經濟基礎設施的服務對象不一樣，經費來源機制不一樣，所以項目融資和實施模式也存在明顯的區別。
國內基礎設施項目的實施主體有比較明確的分工，由不同層級的政府負責特定行業的項目建設組織和運行管理。比如能源、鐵路、航空、航天、電力、通信、遠洋運輸、跨省重大水利項目、國防等基礎設施主要是由中央政府通過央企來提供，這些項目的收費機制以及主體融資能力普遍都很強，在這些領域基本已經實現了企業化運作。省級政府及其下屬機構實施的項目，包括高速公路、高等級公路、省內重大水利工程、城際鐵路、能源、天然氣骨干網、港口、內河運輸、監獄等，這些項目的實施機構的融資和項目實施能力也很強，與目前風行的PPP模式關系不太大。實際上，PPP模式對應的基礎設施最主要的是市級或縣級政府負責的市政基礎設施項目，包括土地儲備、供水、排水、污水處理、供氣、供熱、市政道路、垃圾處理、大部分社會基礎設施。由于市和縣級政府財力有限，近年地方政府融資平臺的融資受到明顯的政策限制，迫使融資能力較弱的市與縣級政府負責的基礎設施項目，成為國內PPP模式的主陣地。
基礎設施項目提供當地居民和工商企業普遍需要的基本公共服務，地方政府承擔保質保量提供基本公共服務的最終責任。由于公共服務的需求彈性低、進入壁壘高，政府對基礎設施項目的規制力度很強，一般還建立了按照通貨膨脹調整的收入回報機制。基礎設施項目和其他固定資產項目相比，一個很明顯的區別就是基礎設施發揮經濟和社會效應的期限通常非常長。例如，一條電視機生產線的經濟壽命可能在5-8年左右，一條汽車生產線的經濟壽命也難以超過10年。但是，都江堰水利工程造于2000多年前、北京地鐵1號線造于上世紀60年代，這些設施現在都還在繼續發揮作用。基礎設施本身的有效壽命、投資回收期及項目融資期限，較其他固定資產項目要長很多。因此基礎設施項目往往可以提供定期、穩定可預測的預期收入、承擔較高的財務杠桿率。
在全球范圍內，基礎設施項目的主要實施模式有三大類。第一類是公共機構主導模式（地方政府發行債券或地方政府融資平臺代替政府融資）；第二類即公共機構和商業機構合作的模式，即PPP模式。PPP有兩個流派：一是英國對社會基礎設施的PFI/PF2模式，二是法國對經濟類基礎設施的特許經營模式，這是國內PPP理論與政策的兩個主要來源；第三類是商業機構主導模式，又稱私有化模式，私有化模式比較典型是英國，主要的經驗教訓也來自英國。
平臺模式是很多國家普遍采用的基礎設施項目實施模式。既使在自由市場經濟的優秀代表美國，城市基礎設施主要靠地方政府發行市政債籌資，也還普遍存在政府下屬機構代替政府融資并組織項目實施的平臺模式。
舉兩個案例：一是羅斯福新政期間由聯邦政府在1933年成立的田納西河流域管理局，該機構負責對田納西河流域包括水土保持、糧食生產、水庫發電、水陸交通進行綜合開發，大多為公益性項目，公司運行前20多年的經費來源主要來自聯邦政府撥款。1959年以后，聯邦政府授權該機構發行債券，此時前期投資項目產生的發電收入成為其主要經費來源，實現不依賴政府撥款的自主經營。第二個是人們比較熟悉的紐約新澤西港務局。1972年美國國會批準紐約市與新澤西州政府聯合出資組建，管轄范圍為以紐約自由女神像為中心，半徑25英里，共約1500平方英里的區域。主營業務是機場設施；港口、工業開放園區、濱水地區再開發；隧道、橋梁與車站、輕軌、世界貿易中心等；很多設施租賃給專業私營企業負責運營管理。資金來源主要來自基礎設施的使用者付費及發行債券。2014年底，啟動實施紐約海港區美化規劃方案，包括建設17號碼頭、豪華住宅塔樓、增加零售、文化與教育設施等。曼哈頓與紐約港區域是美國式自由資本主義的圣地，居然由這么一家類似平臺公司的公共機構負責提供全面的基礎設施和公共服務，而不是PPP或私有化模式！
美國的市政基礎設施包括供水、市政道路等，主要靠發行市政債來融資。美國的市政債模式非常成熟，各級地方政府和下屬機構都可以根據資金需求自主發債。當然，由于不同地方的財政狀況差異很大，信用評級及債券發行利率差異也很大。不過，美國的市政債和國內目前的地方政府債券相比，存在實質性的法律差異。美國是聯邦制，各級地方政府普遍是獨立的財政預算主體和法人主體，因此會出現地方政府發債過多導致破產的情況。比如著名的紐約市和加州，歷史上多次破產。我國和日本是單一制國家，地方政府貌似上級政府的分支機構，獨立性不強，根本無法破產，因此各地發行的地方政府債券，存在由中央政府進行兜底的可能性。此外，美國的市政債的期限可以到10年、20年、30年，這和項目資金需求期限和投資回收期相對應。但是，日本的地方政府債券一般不超過10年，國內主要以5年、7年、10年為主，與項目投資回收期和資金需求期限并不匹配。而且，因為存在中央政府兜底的隱性擔保，因此不同省級政府發行的地方政府債券的評級也都是AAA，發債利率也都和國債差不多，上海與寧夏沒有明顯區別。所以，我國的地方政府債券的法律特征與日本差不多，不能參照美國的市政債的法律性質和經驗。
專題一：英國的基礎設施的項目實施模式。
英國在1980年以前，城市供水、能源、電信、交通運輸等重大經濟基礎設施主要由政府或其下屬機構進行融資、投資、組織建設和運營管理。前首相撒切爾夫人執政后，采用私有化模式將經濟類基礎設施項目投資建設和運營全面推向市場。英國推行私有化的程度比較徹底，經濟類基礎設施幾乎沒有特許經營項目和政府平臺公司。
1992年時任財政大臣Norman Lamont首次提出在公共服務領域推行政府購買服務的私人融資計劃（PFI）模式，對于難以向使用者收費的各類社會基礎設施（學校、醫院、城市公共設施）廣泛采用PFI模式。從2013年開始，英國政府在強調政府購買服務的基礎上，主張動用財政資金參與PPP項目的前期股權投資，由此提出PF2的運作理念。
英國眾議院的財政委員會在2012年對前20年的PFI項目做了一個整體的評估，得出幾點重要結論：
第一，采購程序復雜、耗時比較長，一般需要2-3年項目才能完成采購，融資成本相對比較高（指相對政府債券而言，因為市場機構的信用級別低于英國政府），最終通過政府付費實質上會增加財政負擔而不是減輕負擔，難以實現價物有所值。
第二，PFI項目融資屬于政府資產負債表之外的融資，其負債不直接計入政府財政預算，從而使得PFI成為政府規避預算約束的一種方式，短期內能夠刺激政府的非理性投資，長期內將加大政府未來財政負擔；
第三，PFI項目提供的是公共服務，項目失敗的風險最終依舊會由政府承擔，因此風險并沒有真正轉移出去；
第四，PFI項目合同期長難以根據未來實際情況與需求變化對合同條款進行調整，缺乏靈活性。
以上是英國的最高權力機構下議院對過去20年PFI實踐的一個官方的綜合性評價，主要指出PFI模式的不足之處，這對我國推進PPP工作有很強的借鑒意義。
實際上，英國的政治家雖然推崇PFI模式，將其成為成功經驗向其他國家推廣。但實務中，英國從未排除使用傳統的政府投資模式，而且堅持將傳統模式作為選擇PFI等其他模式的比較基準。根據英國財政部提供的最新數據，2014年PFI項目占英國整個公共部門投資的比例僅為11%，最高的年份也沒有超過20%。因此，不能將PFI視為英國采用PPP的唯一模式，更不能將其視為英國政府公共項目運作的唯一模式。
專題二：法國的特許經營模式。
法國從1955年開始探索采用特許經營模式引入私人資本參與基礎設施和公共事業領域的項目建設，通過使用者付費構建公共服務領域的商業化運作模式，尤其是在交通建設領域，法國在其11000公里的高速公路中，有8500公里采用特許經營模式。
從2004年開始，法國通過立法要求在政府付費類社會基礎設施目領域通過政府與私人部門簽署合作伙伴合同（Contract of Partnership，簡稱CP，類似于英國的PFI），采用政府購買服務模式，發揮私人部門的專業化作用。不過法國的試點工作非常謹慎，經歷了十余年的試點后落地項目不到40個。
法國人認為，如果在BOT的項目運作結構設計中充分考慮了有關參與各方的權利義務關系、風險和利益分擔機制、構建了具有可持續合作伙伴關系的項目架構，那么這樣的BOT就是PPP。
國內推行PPP的實踐和理論來源主要來自于英國和法國。整體來說，私有化模式是英國提供經濟類基礎設施的主流模式，在社會類基礎設施中，PFI模式占有一定比例，但還是以政府直接投資為主。法國的經濟類基礎實施領域，實施特許經營模式的時間較長，經驗很豐富。在法國的特許經營模式中，項目融資和建設組織一般是由政府負責，資產的所有權普遍屬于政府，只是將經營權授予商業機構。我國目前主要是政府平臺模式，政府平臺模式在美國等諸多國家一直是主流模式。PPP模式涉及利益主體最多、風險分配與利益協調關系最為復雜，從上個世紀80年代開始探索，目前還沒有在哪個國家取得普遍性的大范圍成功。
國內主要部委制訂的PPP推進政策中，財政部學英國的PFI模式更多一些，不過財政部提出在諸多“公共服務領域”全面推進PPP模式市場，不到3年時間在國內形成超過10萬億元的PPP。這一點實際上與英國本身的情況存在很大差異，因為在英國，PFI模式也只是在比例較小的公共項目中落地。國內是否有條件全面推行PPP模式，甚至強調在某些領域強制推廣PPP模式，可能英國師傅知道后也會自嘆弗如。國家發改委的PPP政策學習法國的特許經營模式更多一些，由于國家計委在1995年就開始試點特許經營，在隨后的20余年國內也有很多實踐，有經驗也有教訓。國家發改委的PPP政策相對更加務實審慎。從另一方面看，由于英國屬普通法系，法國屬大陸法系，我國也是大陸法系，要借鑒英國的政策和經驗，可能需要更加謹慎而不是更加激進。
二、項目融資及其要點
項目融資的核心特征有以下幾點：
1、首先需要成立一個新設立的、專門做此項目的項目公司，主要是由于政府要對這個項目進行專門的規制與監管，比如成本費用的監控，而如果不專門成立公司，要進行規制和成本劃分很難。
2、項目融資是基于項目本身現金流。償還債務基于項目本身現金流，發起人承擔有限責任，要么無追索，要么有限追索。
3、項目融資的核心是風險的分配結構。即基于項目合作伙伴的能力和項目本身的風險狀況，把項目的風險分配給特定的合作伙伴。基本操作流程是識別項目整個生命周期流程的風險（包括融資、建設、運營及移交期的全流程風險）和相應實施主體的資源與能力，從而將特定風險與各個合作伙伴的能力進行匹配。如果現有合作伙伴的能力不足以分擔所有風險，就有必要引入新的合作主體。通過項目風險的合理分配，最終實現項目風險看來成本的最小化。并在風險分配結構的基礎上構建交易結構，之后才是合同結構和法律文本等問題。
項目融資最重要的是解決股權性融資，股權性融資落實后，債務型資金融資就比較方便和簡單。股權性投資者分為兩大類：一是財務投資者。財務投資者只關心財務回報，不太關心項目運作也不參與項目建設和后期運營。二是戰略投資者。其中又分為兩大類：a是公共投資者，代表地方政府，關注的是項目的正常實施與運行，公共投資者不太關心投資回報；b是專業投資者，包括建設施工、設備供應商和項目運營商，他們參與股權投資不是簡單看財務收益率，主要是通過參股來支持主營業務協同發展，實現自身綜合商業利益的最大化。所以不同主體的利益訴求不一樣，如何在項目交易結構中利用各自的資源優勢，滿足不同的訴求，實現項目各方的共贏，是項目融資的重點和難點。
三、PPP的核心理念和要點
PPP的第一個“P”指承擔基礎設施和公共服務提供責任的公共部門，包括適格的政府機構、事業單位與國有企業；第二個“P”指按照市場化機制運作的商業機構，目前國內主要的專業投資者為有條件轉型的建筑施工企業與地方政府平臺公司，外資與民營機構發揮作用的意愿、能力與空間有限；第三個“P”主要指合作機制，主要包括：物有所值評價、合適的風險分擔、全生命周期的長期合作伙伴關系、各方利益的統籌平衡，等。
PPP實際上是項目融資、設計施工總承包、運營與維護這三段工作的全流程整合。目前國內符合條件的投資者還是很稀缺的，比如軌道交通項目，從目前結果看，最主要的投資者是香港地鐵，而其他投資者的還沒有成熟的運營項目來檢驗其能力，包括一些央企、省級的施工建設單位，他們可能在設計和建設方面比較強，但在運營和維護能力方面還沒有經驗，而只有三個方面都足夠強才能把整個項目做好。
公共機構實施PPP項目的目的有：引進先進技術和管理經驗降低項目全生命周期的綜合成本，落實基礎設施項目的建設與運營維護資金，有效盤活存量資產解決歷史債務問題。商業機構參與PPP項目的主要目的應當定位于獲取穩定的長期回報，不宜奢望過高的超額利潤。對于用戶或者市民，旨在享有價格合理、品質合格的公共產品與服務，不宜過分強調公眾利益最大化。
適合實施PPP的項目應當是：資本密集型、技術密集型、穩定現金流、技術與需求穩定，這四個方面最好同時具備。
要成功實施PPP項目，政府方需要守信并采取協商方式，具備依法有效監管的能力，清晰的改革招商目的，強有力的政治領導，執行力強的工作團隊，執行規范合適的程序；引進具有先進技術和管理經驗、長期投資能力的戰略投資者；實現各方利益的合理分配和平衡。
從國內20余年的時間看來，不成功項目的主要問題在于：項目建設規模遠高于城市實際需要，采用“一對一”談判、拍賣、簡單招標等不合適的引資方式，政府監管不到位，部分環節不徹底的改革；引進“無知無畏”的財務投機者；采用違規的高成本的“固定回報模式”增加地方政府債務負擔；沒有專業中介機構支持的政府工作團隊與投資者的專業能力的巨大差距。
合格的牽頭咨詢機構是成功實施PPP項目的一項決定性因素，其主要職責有協調溝通各方、專業統籌兜底、控制推進程序等三個方面的工作，國內具備相關綜合能力的咨詢機構和專業人員還很稀缺，制約PPP在國內的大規模推廣落地。
PPP涉及政府、社會資本、公眾長達20-30年的長期合作關系，不同階段還會涉及設計、施工、運營、供應商等諸多主體，所提供產品往往是與普通民眾生存權和發展權相關的基本公共產品與公共服務。本質上，PPP不是一個行政管理問題，也不是一個民事合同問題，而是一個涉及多方主體長期合作關系和多元利益持續博弈的公共治理問題。PPP的核心在于公共治理機制的有效建立及良性運行，對整體法治環境、恪守契約精神、爭議解決機制的要求很高。
國內要積極穩妥試點推進PPP項目，需要在以下幾個方面著力：提供法規支持；培育合格專業投資者；金融機構融資支持；牽頭咨詢機構能力建設；政府公共治理能力的提升；總結國內外經驗；等。